Valtion taloudenhoidossa noudatetaan hyvän hallinnon periaatteita aiempaa paremmin


Valtion taloudenhoidossa hyvä hallinto tarkoittaa sitä, että toimitaan tuloksellisesti, noudatetaan lakeja ja eduskunnan hyväksymää talousarviota sekä järjestetään viraston sisäinen valvonta ja riskienhallinta toimivasti. Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkastaa hyvän hallinnon toimivuutta valtionhallinnon tilintarkastusten yhteydessä. Tarkastusvirasto antoi vuonna 2018 vähemmän huomautuksia puutteista kuin aikaisempina vuosina.

Joka neljännessä kirjanpitoyksikössä puutteita

Tarkastusvirasto tarkastaa valtion, ministeriöiden, muiden tilinpäätösvelvollisten virastojen sekä kolmen talousarvion ulkopuolisen rahaston tilinpäätökset. Tarkastusvirasto ottaa tilintarkastuskertomuksessa kantaa neljään seikkaan: sisältääkö tilinpäätös oikeat ja riittävät tiedot, antaako kirjanpitoyksikkö toiminnallisesta tehokkuudestaan oikeat ja riittävät tiedot, onko yksikön sisäinen valvonta toimivaa ja onko yksikkö noudattanut talousarviota. Lisäksi tilintarkastuskertomuksessa voidaan huomauttaa budjetointimenettelyistä. Tarkastusvirasto voi velvoittaa tarkastetun viraston johdon ilmoittamaan sille toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt korjatakseen huomautukseen johtaneen asiantilan. Tätä kutsutaan ilmoitusvelvollisuudeksi.

Tarkastusvirasto antoi 67 tilintarkastuskertomusta vuodelta 2018. Valtaosa tarkastetuista, kolme rahastoa ja 47 kirjanpitoyksikköä, sai puhtaan tilintarkastuskertomuksen, eli niiden tilinpäätöksessä tai taloudenhoidon menettelyissä ei havaittu puutteita. Puutteita kuitenkin havaittiin kuudessatoista valtion kirjanpitoyksikössä sekä koko valtion tilinpäätöksessä, ja näistä annettiin huomautus. Huomautuksen sai siis joka neljäs kirjanpitoyksikkö, mikä on merkittävä määrä. Huomautusten määrä on kuitenkin vähentynyt: vuosina 2017 ja 2016 huomautuksen sai joka kolmas kirjanpitoyksikkö.

Vuoden 2018 tilinpäätöksen tarkastuksessa Liikennevirasto sai huomautuksen puutteista kolmella lausuma-alueella: tilinpäätöstietojen esittämisestä, sisäisen valvonnan järjestämisestä ja taloudenhoidon laillisuudesta. Lisäksi Liikennevirastoa huomautettiin budjetointimenettelyistä, ja Liikennevirastolle myös määrättiin ilmoitusvelvollisuus. Valtiovarainministeriölle annettiin samat huomautukset kuin Liikennevirastolle.

Tutustu dynaamiseen visualisointiin

Talousarviota on noudatettu aiempaa paremmin

Tarkastusvirasto tarkastaa, noudatetaanko valtion taloudenhoidossa eduskunnan päättämää valtion talousarviota. Tarkastusvirasto ottaa tilintarkastuskertomuksessa kantaa talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten noudattamiseen. Jos talousarviota tai keskeisiä säännöksiä ei ole kaikilta osin noudatettu, tarkastusvirasto antaa yksilöidyn kielteisen laillisuuskannanoton.

Kielteiset laillisuuskannanotot koskevat yleensä yksittäisiä taloudenhoidon osa-alueita tai menettelyjä. Kannanotto liittyy usein esimerkiksi siihen, että määräraha on käytetty vääränä varainhoitovuonna tai eri tarkoitukseen, kuin mihin se on myönnetty. Tulot on myös voitu kirjata käytettäväksi kyseisen viraston omaan toimintaan, vaikka ne olisivat talousarvion mukaan kuuluneet valtion kassavaroihin. Nämä menettelyt ovat talousarvion ja samalla usein myös talousarviolainsäädännön vastaisia. Kielteistä laillisuuskannanottoa on pidettävä kyseisen viraston taloudenhoidon kannalta vakavana asiana. Laillisuuskannanotto ei kuitenkaan tarkoita, että viraston tai valtion taloutta olisi kokonaisuutena hoidettu lainvastaisesti tai että taustalla olisi valtion varojen väärinkäyttö.

Talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten vastaisia menettelyjä todettiin seitsemän kirjanpitoyksikön tilintarkastuksessa: Tasavallan presidentin kanslian, ulkoministeriön, valtiovarainministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön, Maahanmuuttoviraston, Liikenneviraston (nykyisen Väyläviraston) sekä KEHA-keskuksen eli ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen. Määrä on laskenut hieman edellisvuosista.

Kielteinen laillisuuskannanotto voidaan antaa myös muiden varainhoitoon liittyvien säännösten vastaisista menettelyistä. Vuoden 2018 tilintarkastuksessa Liikennevirastoa huomautettiin siitä, että liikenteenohjausyhtiöön siirtyvään omaisuuteen oli tehty perusteeton arvonalennus ja että maa-alueiden kauppahintoja ja sopimuskorvauksia oli määritetty käyvästä arvosta poiketen. Menettelyt olivat talousarviolain 14 §:n, talousarvioasetuksen 66 g §:n ja valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamista koskevan lain 5 §:n vastaisia.

Yksittäisten huomautusten ja huomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden määrällä mitattuna talousarviota on vuonna 2018 noudatettu aikaisempaa paremmin. Positiiviseen kehitykseen näyttäisi olevan kaksi selitystä. Ensimmäinen on talousarvion sisältöön liittyvien joustojen lisääntyminen. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi talousarvion perustelujen laajentamista siten, että määrärahaa voi käyttää aikaisempaa joustavammin. Toinen mahdollinen selitys positiiviseen muutokseen on Kieku-järjestelmän keskitettyjen kontrollien ja ohjeistuksen parantuminen.

Sisäisen valvonnan tarkastus tähtää toiminnan ja prosessien kehittämiseen

Tilintarkastuksen ja tarkastuskohteiden yhteisenä tavoitteena on prosessien kehittäminen siten, että toiminta on säädösten mukaista. Tilintarkastuksella ja sisäisen valvonnan toimilla pyritään korjaamaan välittömästi ongelmallisia toimintaprosesseja ja menettelyjä.

Sisäinen valvonta tarkoittaa niitä ohjaus- ja toimintaprosesseihin sisältyviä menettelyjä ja organisaatioratkaisuja, joiden avulla virasto varmistaa toimintansa ja taloutensa laillisuuden, talousarvion noudattamisen ja varojen turvaamisen.

Sisäisen valvonnan puutteilla ei aina ole suoraa ja välitöntä yhteyttä valtiontalouteen. Valtion toimintaprosessit kattavat vuosittain miljardeja euroja. Siksi niihin liittyvien virheiden ja väärinkäytösten riskiä on tarpeen kontrolloida riittävillä sisäisen valvonnan menettelyillä.

Kymmenen kirjanpitoyksikön sisäisessä valvonnassa todettiin yksittäisiä mutta olennaisia toimenpiteitä edellyttäviä puutteita vuonna 2018. Määrä vastaa noin yhtä kuudesosaa kaikista kirjanpitoyksiköistä. Huomautuksen saaneiden määrä on pienentynyt edellisistä vuosista. Sisäisen valvonnan huomautus voi koskea joko kirjanpitoyksikön omia tai sen keskitettyjä taloushallintotehtäviä hoitavan palvelukeskuksen toimenpiteitä.

Handi-hankintajärjestelmän käyttöönotossa ja menettelyissä merkittäviä puutteita

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksessa Palkeissa on vuoden 2018 aikana aloitettu Handi-järjestelmän käyttöönotto osana hankintojen digitalisoinnin toteutusohjelmaa. Handi mahdollistaa helpon sähköisen tilaamisen sekä laskujen käsittelyn pitkälle viedyn automatisoinnin. Handi korvaa nykyisen Tilaustenhallintajärjestelmän Tilhan sekä laskujen käsittely- ja arkistointijärjestelmän Rondon. Palkeet tuottaa Handin keskitettyjä palveluita valtion kirjanpitoyksiköille.

Tarkastuksessa todettiin merkittäviä puutteita Handin sisäisen valvonnan järjestämisessä sekä käyttöönotettujen menettelyjen säädöstenmukaisuudessa. Puutteet ovat johtaneet hyväksytyistä menopäätöksistä poikkeavien menojen maksamiseen ja menojen virheelliseen kirjanpidolliseen käsittelyyn.

Jotta valtionhallinnon hankintojen ja menojen käsittelyprosessi on tehokas, on tärkeää, että palvelukeskuksen asiakkaat voivat luottaa Handi-järjestelmän toimintaan. Asianmukaisena ei voi pitää tilannetta, jossa järjestelmä otetaan käyttöön keskeneräisenä ja puutteellisesti testattuna siten, että testausta siirretään käyttöönottoprojektista palvelutuotantoon. Tällöin otetaan riski, että menojen maksamisessa, tiliöinneissä tai arkistoinnissa tapahtuu virheitä, että prosessin toiminnot eivät sisällä kaikkia säännösten edellyttämiä käsittelyvaiheita tai että arkistoidut tositteet eivät sisällä kaikkia säännösten edellyttämiä tietoja. Handin sisäisen valvonnan järjestämistä on vaikeuttanut myös se, että käyttöönottoprojektissa riskejä ei ollut tunnistettu asianmukaisesti.

Sisäinen valvonta ja riskienhallinta ovat osa johtamista. Talous- ja henkilöstöhallinnon uudistuksissa tämä on usein jäänyt liian vähälle ja hajanaiselle huomiolle. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuus ja toiminnan tehokkuus ratkaistaan prosesseja, toimintoja ja tietojärjestelmiä kehitettäessä. Siksi sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tulisi aina olla kiinteä osa toiminnan suunnittelua, uudistamista ja lainsäädännön kehittämistä.

Tehtävänjako Business Finlandissa edellyttää perustuslain tulkintaa

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tehtäviä, jotka sisältävät merkittävää julkisen vallan käyttöä, voi kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Lailla Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland -nimisestä osakeyhtiöstä (1146/2017) muutettiin Innovaatiorahoituskeskus Tekes Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandiksi ja Finpro Oy Business Finland Oy:ksi. Innovaatiorahoituskeskus hallinnoi valtion kokonaan omistamaa yhtiötä, ja yhtiö on sen omistajaohjauksessa.

Edellä mainitulla lailla on säädetty osakeyhtiölle toimivalta tehdä valtionavustuslaissa tarkoitettuja valtiontuen myöntö-, muutos- ja maksatuspäätöksiä, joiden arvo ei ylitä 100 000 euroa. Muilta osin laissa ei ole säännöksiä julkisten hallintotehtävien antamisesta yhtiölle.

Business Finland Oy:lle on annettu tai ollaan antamassa julkisia hallintotehtäviä merkittävässä laajuudessa. Business Finland tulkitsee julkisen hallintotehtävän suppeasti niin, että se koskee lähinnä päätöksentekoa.

Yhtiöön on siirretty tehtäviä, joissa ei ole kyse pelkästään teknisluonteisista tai viranomaistoimintaa eli rahoituspäätöksen tekoa avustavista tehtävistä. Tehtävät sisältävät itsenäistä harkintavaltaa, vaikka tehtävä suoritettaisiin valtionavustusviranomaisen ohjauksessa ja viranomaisella olisi toimivalta tehdä lopullinen päätös asiassa.

Koska yhtiölle siirrettäviä tehtäviä ei ole määritelty eikä yksilöity riittävän täsmällisesti lainsäädännössä, julkisia hallintotehtäviä on siirretty yhtiölle paitsi lailla, myös palvelusopimuksella. Tarkastuksen perusteella Business Finland katsoo sillä olevan sellainen toimivalta, että se voi järjestää ja organisoida rahoituskeskuksen ja yhtiön välisen työnjaon haluamallaan tavalla.

Business Finlandissa asiakkaita sparrataan ja ohjeistetaan jo ennen tukihakemuksen jättämistä. Tällöin yhtiössä suoritetaan asiakkaiden valikointia ennen varsinaista valtionavustuksen hakemista. Mikäli kyseisiä tehtäviä hoidetaan pelkästään yhtiössä eikä niitä Business Finlandin tulkinnan mukaan katsota julkisiksi hallintotehtäviksi, jäävät menettelyt kokonaan hallinto-oikeudellisen sääntelyn ulkopuolelle.

Lisätietoa
Sami Kummila
Tilintarkastuspäällikkö, HT, JHT
Tarkastus