Valtion omaisuutta tulisi hoitaa kokonaisuutena


Valtion taloudellista asemaa arvioitaessa ei aina huomioida riittävästi valtion omaisuutta, vaikka se vastaa suuruudeltaan valtion velkaa. Valtiolla on omaisuutta arviolta 100 miljardin euron arvosta. Suurimmalla osalla valtion omaisuudesta on muitakin tarkoituksia kuin pelkkä taloudellinen tuotto. Monimuotoisuuden vuoksi on tärkeää hoitaa kutakin omaisuuslajia sille tarkoituksenmukaisella tavalla ja välttää erilaisia poikkeusratkaisuja. Sijoittamisen ja omaisuudesta luopumisen tulisi olla suunnitelmallista.

Valtiolle on kertynyt pitkän ajan kuluessa hyvin monenlaista omaisuutta. Maa- ja metsäomaisuuden, rakennusten, teiden ja rautateiden lisäksi valtiolla on merkittävä määrä yhtiöomaisuutta. Valtion omaisuuden tärkeä ominaispiirre ja ero yritysmaailmaan on se, että omaisuudella on hyvin usein muitakin tavoitteita kuin pelkkä tuotto. Sen vuoksi on tärkeää tunnistaa, millaisesta omaisuudesta on kulloinkin kyse, ja sen jälkeen noudattaa kyseisen omaisuuden hoitoon soveltuvia periaatteita. Omaisuutta koskevassa päätöksenteossa on yleensä siis punnittava tuottotavoitteen kanssa samanaikaisesti muita tavoitteita ja sovitettava nämä mahdollisesti ristiriitaiset asiat yhteen.

Kaikkeen valtion omaisuuteen tuottoajattelu ei sovi, vaikka se olisikin mahdollinen. Esimerkiksi liikenneväylien hoidossa suoraa tuottoa tärkeämpi on yhteiskuntatalouden näkökulma. Tällöin on tärkeää hallita myös omaisuuden elinkaarikustannuksia. Valtion omistamille liikenneväylille on määritetty tasearvo, noin 20 miljardia euroa. Siitä maanteiden osuus on noin 15 miljardia euroa, rautateiden 4,8 miljardia euroa ja vesiväylien 200 miljoonaa euroa. Väylien omaisuusarvo perustuu pääosin hankintamenoon.

Valtio tavoittelee liiketoiminnassaan aina tuottoa

Valtion omaisuudesta kolmannes, noin 38 miljardia euroa on yhtiöomaisuutta. Siitä noin 28 miljardia euroa on valtion suoraan omistamia pörssiyhtiöitä. Pörssiin listaamattomia yhtiöitä on noin viisikymmentä. Valtion omistajaohjausyksikkö on arvioinut ne yhteensä noin 10 miljardin euron arvoiseksi omaisuudeksi.

Yhtiöomaisuuden hoidossa valtio pyrkii mahdollisimman hyvään taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen kokonaistulokseen. Valtio odottaa yhtiöiltä tuottoa, omaisuuden arvon suotuisaa kehitystä sekä sitä, että ne toimivat kestävästi ja tuloksellisesti. Omistajapolitiikalla ja -ohjauksella valtio pääosin määrittää, mitä eri yhtiöomistuksilta odotetaan. Yhtiöomaisuutta jaotellaan sen mukaan, mikä on kullekin omistukselle ensisijainen tavoite. Osalla yhtiöomaisuudesta on vain finanssi-intressiä eli siltä tavoitellaan pelkästään hyvää tuottoa ja arvonnousua.

Valtio on omistajapolitiikassa määritellyt osan valtion yhtiöomaisuudesta strategisesti merkittäväksi. Pidetään esimerkiksi tärkeänä, että valtiolla on energiasektorin omistuksia. Arvoltaan merkittävimmät strategisen intressin omistukset ovat Fortumista ja Nesteestä. Strategisen intressin yhtiöt toimivat kaupallisin perustein, ja niiltä odotetaan tuottoa ja suotuisaa arvonkehitystä.

Omistajapolitiikassa on eräät yhtiöt määritelty niin sanotuiksi erityistehtäväyhtiöiksi. Ne on perustettu toteuttamaan jotain valtion tehtävää, kuten Alko hoitamaan alkoholin vähittäismyyntiä, Veikkaus rahapelejä, Finnrail rautateiden liikenteenohjausta ja Finnvera vientiyritysten rahoituspalveluja. Kolmenkymmenen erityistehtäväyhtiön joukko on hyvin monimuotoinen, eikä kaikilla ole tarkoituksena tehdä voittoa. Yhtiöiden toiminnan on oltava kuitenkin tehokasta ja itsekannattavaa, eli niiden pitää tulla toimeen omilla tuotoillaan.

Valtion merkittävä kiinteistöomaisuus on jäänyt liikelaitoksiin, joista valtio muutoin on pääosin luopunut. Noin 4 miljardin maa- ja vesiomaisuus on keskitetty Metsähallitukselle ja 4,5 miljardin rakennuskiinteistöt Senaatti-kiinteistöille.

Metsähallituksella on maa- ja vesialueisiin liittyvää liiketoimintaa ja julkisia hallintotehtäviä. Tällaisissa tapauksissa, kun samaan omaisuuteen kohdistuu sekä kaupallista että julkishallinnollista toimintaa, on tärkeää pitää nämä toiminnot erillään. Myös tuottavan omaisuuden arvo tulee määrittää realistisesti, jotta liikelaitoksen tuottovaatimus on oikea. Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastuksessa todennut, että Metsähallituksen arvo on määritetty varovaisesti ja että sen uudelleenarviointi tulisi tehdä riittävän usein.

Senaatti-kiinteistöjen tehtävä on tuottaa valtionhallinnolle toimitiloja kustannustehokkaasti ja valtion kokonaisedun mukaisesti. Senaatilla on valtion toimitilojen tuottajana etuoikeutettu sidosyksikköasema, joka kuitenkin kilpailusyistä rajoittaa Senaatin toimintaan muille markkinoille suuntautuvassa toiminnassa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on suosittanut, että valtio-omisteisten yhtiöiden ja liikelaitosten toimintamuotoa ja tavoitteita arvioitaisiin säännönmukaisesti siitä näkökulmasta, ovatko ne taloudellisen ja yhteiskunnallisen kokonaistuloksen näkökulmasta edelleen perusteltuja. Niiden liiketoiminnassa ja asiakasryhmissä voi tapahtua sellaisia muutoksia, joiden vuoksi toimintamuodon muutosta voi olla tarpeen harkita. Esimerkiksi jäänmurtoyhtiö Arctia Oy:n nykyinen liiketoiminta lepää vahvasti Väyläviraston tilausten varassa, jolloin perusteet sen toimimiselle yhtiönä ovat heikentyneet. Valtion omaisuuden hoidon periaatteita onkin selkiytetty. Lähinnä yhtiöomaisuutta koskevan omistajapolitiikan lisäksi valtiovarainministeriö on vuonna 2018 laatinut ohjeet erilaisten toimintamuotojen valintaperusteista.

Valtio omistaa merkittävän määrän pörssiyritysten osakkeita, lukuisia listaamattomia yhtiöitä, maa- ja vesialueita, kiinteistöjä sekä infrastruktuuria, kuten liikenneväyliä.

Rahastot ovat talousarvion ulkopuolista omaisuutta

Valtion yhdessätoista rahastossa on vajaa kolmannes valtion omaisuudesta, yhteensä noin 30 miljardia euroa. Rahastot on perustettu pidettäväksi muusta valtiontaloudesta erillään. Kunkin rahaston tehtävästä ja toiminnasta on säädetty oma lakinsa.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusten perusteella rahastojen erillisyys talousarviosta ei aina toteudu käytännössä. Esimerkiksi Maatilatalouden kehittämisrahaston Makeran ja Valtion asuntorahaston toiminta on muuttunut lainojen myöntämisestä avustusten maksamiseen. Maatilatalouden kehittämisrahaston muutos on ajanut jo siihen, että sen rahastopääoma ei enää riitä normaaliin toimintaan, vaan se tarvitsee säännöllisiä talousarviosiirtoja. Valtion asuntorahastolla on yli kuuden miljardin pääoma, jonka turvin se voi jatkaa toimintaansa vielä pitkään. Sen omaisuudelle on myös suunniteltu uusia käyttökohteita, kuten liikennehankkeita. Jos rahaston toimintaa laajennetaan, pitää selvittää, täyttääkö uusi toiminta rahastona toimimisen edellytykset.

Vaikka rahastojen päätarkoitus usein on muu kuin taloudellinen tuotto, ylivoimaisesti merkittävin rahasto – noin 20 miljardin euron suuruinen Valtion eläkerahasto – on perustettu huolehtimaan säästöjen tuotoista. Se on rahasto, mutta sitä ohjataan samankaltaisesti kuin eläkeyhtiötä, jolloin sen sijoituspolitiikkaa rajoittavat yhtäläiset säännöt. Rahaston toimintaa rajoittaa myös sille asetettu tavoitekoko, 25 prosenttia valtion eläkevastuusta. Tavoitekoon tarkoituksenmukaisuutta olisi perusteltua arvioida, sillä säädetty tavoitetaso voi rahaston tämän hetkinen arvo huomioiden ohjata rahastoa liian varovaiseen sijoittamiseen ja siten tarpeettomasti pienentää sen tuottoa.

Vaikka Valtion eläkerahaston sijoittamista säädellään kuten eläkeyhtiötä, ei rahastoa ole sidottu suoraan yksittäisten eläkkeiden maksuun. Se on eräänlainen valtion puskurisäästörahasto, jossa on viidesosa valtion omaisuudesta. Sen omaisuutta on käytetty talousarvion tasapainottamiseen, ja rahastoon on myös hyvinä aikoina tehty suunniteltua suurempia siirtoja. Jotta rahasto voisi toimia tarkoituksenmukaisesti, tulisi arvioida uudelleen sen tavoitekokoa ja sijoituspolitiikan rajoituksia.

Omaisuudenhoidossa on syytä tarkastella myös kokonaisuutta

Tällä hetkellä valtiolla on suunnilleen yhtä paljon omaisuutta ja velkaa. Velan ja omaisuuden käsittely päätöksenteossa eroaa kuitenkin merkittävästi: valtion velkaa käsitellään lähes aina yhtenä kokonaisuutena, omaisuutta puolestaan yksittäisinä omistuksina.

Kun omaisuuseriä katsotaan toisistaan irrallaan, vaarana on, että pieniä ja suuria asioita ei eroteta toisistaan. Myös kokonaisuutta koskevat asiat, kuten omistuksen tavoiteltu määrä, voivat jäädä käsittelemättä. Ilman kokonaistarkastelua päädytään myös helpommin erilaisiin poikkeusratkaisuihin, jotka laajassa mitassa käytettyinä olisivat omaisuuden hoidon kokonaisedun vastaisia. Esimerkiksi yksittäistä rahastoa voidaan tukea talousarviosta, mutta laajasti sovellettuna tällainen käytäntö rapauttaisi talousarvioprosessin.

Valtion omaisuuden kokonaisuuden hallintaa on jo pyritty parantamaan. Yhtenä keinona on pidetty valtion konsernitaseen laatimista. Tällöin omaisuus tulisi huomioitua vuosittaisessa talousprosessissa. Konsernitasetta ei yrityksistä huolimatta ole saatu vielä toteutettua. Sen sijaan valtion tilinpäätöksen yhteydessä raportoidaan omaisuudesta aiempaa kattavammin kokonaistaseen kautta.

Omaisuudella on aina tietynlainen varautumisluonne. Valtion omaisuudesta luopumisen tulee olla suunnitelmallista, ja se tulee kytkeä pitkän aikavälin strategisiin tavoitteisiin. Investointien rahoitusta pohdittaessa tulisi aina myös tarkastella velkaa ja velanottoa vaihtoehtona omaisuuden myynnille. Myynnin jälkeen omaisuudesta saatava tuottovirta lakkaa.

Talousarvion menokehyksen näkökulmasta on epätarkoituksenmukaista luovuttaa valtion omaisuutta vastikkeetta ja kohdentaa sitä uudelleen esimerkiksi yritysjärjestelytilanteessa. Myös omaisuudesta saatavien varojen sitominen tiettyyn käyttötarkoitukseen on poikkeus budjettiperiaatteista. Kun tulot ja menot pidetään systemaattisesti erillään, kaikki varojen käyttö on yhtä tiukasti harkittua.

Lisätietoa
Visa Paajanen
Tuloksellisuustarkastusneuvos
Tarkastus