Pääjohtajan puheenvuoro: Paremman tulevaisuuden työmaa

2010-lukua on leimannut uusi normaali -käsitteen nousu politiikkakeskusteluun. Ilmaston- ja väestörakenteen muutos sekä talouden vaisu ja vaikeasti ennakoitava kehityskulku luovat painetta uudistaa politiikkatoimia radikaalisti. Politiikan teossa lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteiden kilpailu huomiosta kiristyy. Ihmiset hakeutuvat nopeiden, näyttävien ja näpsäyttävien politiikkalupausten äärelle. Uusi normaali luo valtionhallinnolle vahvan syyn uudistua ja uudistaa toimintaa.

Uusi normaali viittaa siihen, että jonkin suuren muutoksen jälkeinen asiantila vaatii hyväksymään, ettei aiempaan ole paluuta. Taloudessa vuoden 2008 finanssikriisi nähdään tällaisena vedenjakajana. Politiikkavalmistelussa poikkihallinnollisuus, nopeus ja osallistamisen vaatimukset ovat osa tällaista muutosta.

Poliittisilla päättäjillä ja virkamiehillä on käytettävissään aiempaa paljon enemmän ja laadukkaampaa tietoa politiikkatoimien suunnitteluun ja seurantaan. Uusi normaali kuitenkin tarkoittaa, että tietoa ja asiakokonaisuuksien välisiä kytköksiä on runsaasti. Tiedon hyödyntäminen on nopeatahtisen sosiaalisen median ja alati kiihtyvän julkisuuden luoman paineen alla jopa vaikeaa. Yhden yhteisen, johdonmukaisen ja selkeän tarinan rinnalla on tarvetta pohtia monenlaisia tulevaisuuskuvia. Valtion talouden ja toiminnan suunnittelu tukee kulloistakin politiikkavisiota Suomen tulevaisuudesta.

Hyvä esimerkki ihmisten sitoutumisesta paremman tulevaisuuden rakentamiseen on Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen ohjelma Agenda 2030. Vuodet 2016-2030 kattavalla sitoumuksella valtiot haluavat edistää maapallon selviytymistä ekologisen, sosiaalisen ja taloudellisen eriarvoisuuden haasteista. YK:n toinen pääsihteeri Dag Hammarskjöld totesi vuonna 1955, että ”Kaikki on hyvin, kun… ihmiset tunnistavat YK:n omana piirustuksenaan”. Hän tarkoitti sillä, että ihmiset vieraantuvat yhteisistä tavoitteista, kun hallinnosta piirtyvä kuva näyttää vaikeaselkoiselta ja abstraktilta. Hän myös uskoi vahvasti ihmisten kykyyn rakentaa parempaa tulevaisuutta yhdessä. Kestävän kehityksen tavoitteet ovat hyvä väylä edistää sitä, että ihmiset tuntevat vastuuta yhteiskunnallisesta kehityksestä, ottavat sen omakseen.

Muuttuva toimintaympäristö kannustaa hallintoa toimimaan avoimemmin

Pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelmassa on tunnistettu tarve uudistaa politiikan toimintamalleja uuden normaalin mukaisesti. Pidemmän aikavälin suunnittelu ja parlamentaarinen sitoutuminen yhteisiin kehitystavoitteisiin parantaa todennäköisyyttä, että vaativat rakenneuudistukset toteutuvat. Kun politiikkatavoitteita ja toimenpiteitä valmistellaan laajapohjaisesti ja skenaariotyöskentelyä hyödyntäen, on myös vaativia poikkihallinnollisia kokonaisuuksia helpompi hallita. Hallinnon avoimempi ja osallistavampi tapa hoitaa valtion tehtäviä vahvistaa myös kansalaisten osallisuutta ja yhteiskunnallista osallistumista.

Julkisia palveluja uudistettaessa tavoitteena on tehdä niistä asiakkaan näkökulmasta joustavia. Kun lisätään avoimuutta ja osallistamista, tulee kuitenkin huolehtia siitä, että hallinnossa on riittävästi riskienhallinnan osaamista. Tarkastusvirasto suosittaa valtiolle kattavampaa riskienhallintapolitiikkaa. Tällöin yllättävät tapahtumat eivät halvauta valtion kykyä tuottaa palveluita. Riskienhallintaa tarvitaan myös kokonaiskuvan luomiseksi valtionhallinnosta ja -taloudesta. Se myös parantaa ihmisten luottamusta valtion toimintaan.

Talouden hallinta on tulevaisuuden hallintaa

Kun valtionhallintoa uudistetaan, on hyvä mahdollisuus tarkistaa käytäntöjä, joilla valtiontaloutta hoidetaan ja hallitaan. Ilmiöpohjainen budjetointi ja valtiontalouden aiempaa kattavampi riskienhallinta voivat tukea vaikuttavaa poikkihallinnollista politiikkatyötä. Valtiontalouden kehysmenettely tukee talouden kestävyyttä. Kehysmenettelyä tulee kehittää siten, että toimintamallit saadaan vastaamaan uudistuvan politiikanteon tarpeita ja että kehysmenettelyn läpinäkyvyys paranee. Kehysjärjestelmän kannalta on tärkeää, että kehysmenojen ulkopuolelle kuuluvat erät ovat perusteltuja ja kehysten määritelmää sovelletaan johdonmukaisesti. Päättyneellä hallituskaudella erityisesti finanssisijoitusten ja osakelahjoitusten kohdalla linja on häilynyt.

Valtion talousarvion ulkopuoliset rahastot on perustettu pidettäväksi erillään muusta valtiontaloudesta, ja kunkin rahaston tehtävästä ja toiminnasta on säädetty oma lakinsa. Rahastojen erillisyys talousarviosta ei aina toteudu käytännössä, ja niitä käytetään yhä enemmän avustusten maksamiseen luototus- ja sijoitustoiminnan sijaan. Avustustoiminta olisi tarkoituksenmukaista pitää budjetin sisällä, mikä vahvistaisi samalla valtiontalouden kehysmenettelyn kattavuutta ja eduskunnan budjettivaltaa.

Tarkastusvirasto on nostanut johdonmukaisesti esille tarpeen uudistaa valtion taloussuunnittelua ja taloudenhoitoa. Valtiontalouden kokonaisuuden hallintaa voidaan parantaa laatimalla valtion konsernitase, johon sisällytettäisiin budjettitalouden ja rahastojen lisäksi valtionyhtiöt. Tällöin myös valtion omaisuus tulisi kokonaisvaltaisemmin huomioitua vuosittaisessa talousprosessissa.

Konserniraportointi tukisi päättäjien mahdollisuutta saada laajempi kuva julkistaloudesta. Valtio-omisteisten yhtiöiden ja liikelaitosten toimintamuotoa ja tavoitteita tulisi arvioida säännönmukaisesti siitä näkökulmasta, ovatko ne valtiontalouden ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden näkökulmasta edelleen perusteltuja, kun huomioidaan liiketoiminnan ja asiakasryhmien muutokset. Tähän on mahdollista vaikuttaa, kun seuraavaa omistajapoliittista periaatepäätöstä valmistellaan. Hyvän pohjan valmistelulle antaa valtiovarainministeriön vuonna 2018 antama suositus valtion toimintojen järjestämisen ja eritoten yhtiöittämisen periaatteista.

Kestävä tulevaisuus rakennetaan pitkän aikavälin suunnittelulla. Kaupunki, jossa ihmisiä, korkeita taloja, viherkattoja, tietoliikennettä sekä kulkuneuvoja maassa ja ilmassa, piirroskuva.
Kestävän tulevaisuuden rakentamisessa tarvitaan pitkän aikavälin suunnittelua.

Kestävää kehitystä voi tukea kytkemällä pitkän aikavälin tavoitteet talousarvioon

Suomi on sitoutunut YK:n kestävän kehityksen toimintaohjelmaan ja tavoitteisiin. Agenda 2030 kautta Suomen valtion toiminta yhdistyy globaaliin kehitykseen ja vastaa ilmastonmuutoksen ja väestönkehityksen tuomiin muutoksiin.

Julkisen ulkoisen tarkastuksen kansainvälinen järjestö INTOSAI raportoi kesällä 2019 YK:n kestävän kehityksen korkean tason poliittisella foorumilla Agenda 2030:n kansallisesta toimeenpanosta. INTOSAI nosti tarkastusvirastojen tekemien tarkastusten pohjalta esille seuraavat asiat:

  • Kestävän kehityksen tavoitteiden tulee näkyä kansallisessa talousarviovalmistelussa ja talousarvion toteutumisen seurannassa.

  • Valtioiden tulee parantaa hallinnon sisäistä sekä sidosryhmät mukaan ottavaa yhteistoimintaa. Hallinnon tulee löytää uusia työskentelytapoja, sillä perinteinen, siiloutunut ja ylhäältä alas tapahtuva politiikkavalmistelu ei tue kestävän kehityksen monialaista ja poikkihallinnollista toimeenpanoa.

  • Tietoon perustuva päätöksenteko tarvitsee tuekseen laadukkaampaa, kattavampaa ja saavutettavampaa tietoa.

Parhaimmillaan kestävän kehityksen tavoitteet yhdistetään kansallisessa toimeenpanossa selkeästi julkiseen etuun. Jotta tässä onnistutaan, tulee koko yhteiskuntaa osallistaa laajasti, ottaa käyttöön avoimet palautemenettelyt, integroida strategiat paremmin talousarviomenettelyyn ja raportoida tuloksista läpinäkyvästi.

Suomessa on tarve vahvistaa poliittista yhteisymmärrystä siitä, että kestävän kehityksen politiikkaa tulee tehdä yli hallituskausien. Hallinnon kyky vastata moniulotteisiin politiikkaongelmiin paranee, jos parlamentaarisesti ja laajapohjaisesti sitoudutaan Agenda 2030:n tavoitteisiin koko ohjelmakaudeksi 2016–2030. Julkisen talouden suunnittelussa ja talousarvion sisällöllisessä valmistelussa kestävän kehityksen tavoitteiden vaikutus linjauksiin on kuitenkin vielä ohut. Kun tavoitteet ja talousarvio kytketään toisiinsa, voi valtionhallinto toimia kattavammin, yhtenäisemmin ja johdonmukaisemmin.

Politiikan johdonmukaisuus tukee valtionhallinnon tuloksellisuutta

Uusi normaali kattaa käsitteenä myös politiikan ailahtelevuuden ja tulipalojen sammuttamisen kulttuurin. Lyhyen tähtäimen politiikkapäätösten rinnalla tunnistetaan kuitenkin tarve ohjata valtion toimintaa johdonmukaisesti ja tehokkaasti. Rakennemuutosten lisäksi kestävyysvajeen valtiontaloudelle asettamat reunaehdot edellyttävät, että julkisen toiminnan suunnittelussa ja toimeenpanossa pidetään aiempaa tarkemmin huoli, ettei valtion eri politiikkalohkojen toiminta ole toisiaan poissulkevaa tai vastakkaista. Tästä yleisesti käytetty esimerkki on yritystukien ja ympäristötavoitteiden yhdenmukaisuus.

Kestävän kehityksen tavoitteet ovat luonteeltaan poikkihallinnollisia, eikä niiden vaikutuksia voida rajata kansallisvaltion rajojen sisälle. Tavoitteiden toimeenpanossa keskeistä on pidemmän aikavälin tavoitteiden yhdistäminen kansalliseen päätöksentekoon ja politiikkajohdonmukaisuus. Samoin tulee varmistaa hallinnonalojen yhteentoimivuus ja koko yhteiskunnan ottaminen mukaan tavoitteiden toimeenpanoon. Johdonmukaisuustarve kattaa kaikki hallinnonalat sekä hallinnon rakenteet kansalliselta tasolta paikallistasolle. Suomessa valtionhallinnon siiloutunut rakenne ja kunnallishallinnon itsenäinen päätöksenteko luovat tarpeen kattavalle verkostomaiselle ja osallistavalle valmistelulle. Suomen kestävän kehityksen yhteiskuntasitoumus (Sitoumus 2050) on erinomainen esimerkki koko yhteiskunnan mukaan ottamisesta.

Agenda 2030 on aidosti globaali sitoumus, jolloin on tärkeää huomioida Suomen toimien heijastusvaikutukset muualla maailmassa ja valtioiden välinen yhteistyö. Suomi on ansiokkaasti profiloitunut YK:ssa kestävän kehityksen osaajana, ja Suomi jakaa aktiivisesti osaamistaan ja hakee yhteistyömahdollisuuksia. Tämä vaikuttaa kauaskantoisesti Suomen mahdollisuuksiin pärjätä kansainvälisessä kilpailussa. Kansainvälisessä yhteistoiminnassa varmistetaan myös, että hyviä ideoita, oppeja ja ajatuksia saadaan suomalaiseen hallinnon kehittämiseen.

Jatkuva oppiminen luo uskoa tulevaisuuteen

Valtionhallinnossa talouden ja toiminnan hallinnassa on tarjolla paljon hyviä välineitä paremman tulevaisuuden rakentamiseen. Politiikassa on tunnistettu tarve vahvistaa laajapohjaista valmistelua ja ylihallituskautista suunnittelua. Paremman tulevaisuuden työmaa kutsuu valtionhallinnon virkamiehiä osallistamaan, ilmiöiden johdonmukaiseen hallintaan ja verkostomaiseen työntekoon. Hallinnon toimintamallien uudistaminen vaatii myös virkamiesten tavoitteellista koulutusta ja jatkuvan oppimisen tukea arjessa.

Osana valtionhallinnon laajamittaista uudistumista myös tarkastusvirasto uudistuu. Jatkuvan oppimisen tarpeeseen vastataan toimintamalleja ja rakenteita kehittämällä. Keskiössä on ihmisten kyky kasvattaa osaamistaan ja tehdä yhteistyötä. Tavoitteenamme on edelleen tarjota eduskunnalle olennaista ja oikea-aikaista tarkastustietoa päätöksenteon tueksi. Kiitän tarkastusviraston henkilökuntaa kunnianhimoisesta ja innostuneesta otteesta uudistua. Luomalla avoimuuteen ja vuorovaikutukseen pohjautuvia toimintamalleja myös tarkastustyön lisäarvo yhteiskunnalle vahvistuu. Uusi normaali on innostava ja tarjoaa mahdollisuuksia.

Lisätietoa
Tytti Yli-Viikari
Pääjohtaja
Johto