Huolellinen valmistelu edistää parhaiten hallinnon palvelujen digitalisointia

Hallinnon palvelut saadaan digitalisoimalla riippumattomiksi ajasta ja paikasta. Siten voidaan tehostaa toimintaa ja säästää asiakkaiden ja viranomaisten aikaa ja kustannuksia. Onnistuminen ei kuitenkaan ole helppoa, vaan uudistettava toiminta ja tarjolla olevat työkalut on tunnettava syvällisesti. Onnistuneen digitalisoinnin perusta on kuitenkin ajantasainen lainsäädäntö ja sen tarjoaman liikkumavaran tehokas hyödyntäminen uudistuksissa.

Valtio tuottaa koko yhteiskunnan kannalta välttämättömiä digitaalisia palveluja, kuten väestötietojärjestelmän ja poliisin lupapalvelut. Aiemmin virastoissa henkilökohtaisesti tai kirjeitse tapahtunut asiointi on siirtynyt suurelta osin verkkoon. Viimeisten kymmenen vuoden aikana palvelujen digitalisointiin on käytetty valtion erillisrahoitusta vähintään 50 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi viime vuosina valtion virastot ja laitokset ovat käyttäneet tietohallintoonsa 800–900 miljoonaa euroa vuodessa. Kun tähän lisätään erilaiset kehittämishankkeet ja käyttömaksut, arvioidaan valtion vuotuiset ICT-menot 1,5–2 miljardin euron välille.

Palvelujen digitalisointi on kaikkien viranomaisten tavoite

Suomi on ollut perinteisesti palvelujen digitalisoinnin ja ICT:n hyödyntämisen saralla Euroopan ja koko maailman kärkeä, joskin viime vuosina Suomi on menestynyt vertailuissa vaihtelevasti. Suomen sijoituksen vaihtelu korostaa kehityksen nopeutta. Jonkin uudistuksen epäonnistumisella voi olla kerrannaisvaikutuksia vuosiksi eteenpäin. Yksi esimerkki on sirullisen henkilökortin epäonnistunut käyttöönotto vuosituhannen alussa. Sen seurauksena vahva tunnistautuminen verkkoasioinnissa on edellyttänyt käytännössä pankkien kehittämän Tupas-tunnistautumisen hyödyntämistä ja määräaikaisia sopimusjärjestelyjä pankkien kanssa.

Hallinnon ylätasolla ymmärretään digitalisoinnin mahdollisuudet varsin hyvin, ja digitalisaation edistämisestä vallitsee laaja yhteisymmärrys. Puutteita on puolestaan konkreettisten tavoitteiden asettamisessa ja toimenpiteiden aikataulutuksessa. Lisäksi digitalisaation vaatimat asiakaslähtöiset toimintatavat näyttävät juurtuvan varsin hitaasti julkiseen hallintoon, eikä digitaalinen palvelu aina tarkoita asiakkaan kannalta sujuvampaa asiointia. Palveluja on myös digitalisoitu viranomainen kerrallaan. Tällöin voi käydä niin, ettei käyttäjä enää hahmota kunnolla valtion ja koko julkishallinnon kokonaisuutta.

Palveluja digitalisoitaessa tarvitaan myös investointinäkökulmaa, sillä digitalisoinnin tuomat säästöt voivat toteutua vasta pitkällä aikavälillä. Digitalisoinnin myötä henkilöstön määrä voi laskea mutta kokonaismenot pysyä ennallaan, kun korkeasti koulutetun henkilöstön osuus kasvaa. Toisaalta investointeja tarkasteltaessa tulee huomioida, että mahdolliset säästöt koituvat pikemminkin hallinnon asiakkaan kuin itse viranomaisen hyödyksi.

Kun hallinnon palveluja digitalisoidaan, on tärkeää kehittää tietojärjestelmien lisäksi viranomaistoimintaa kokonaisvaltaisesti. Digitalisointi tulisi nähdä mahdollisuutena kehittää toimintaa ja muotoilla viranomaisen palveluprosessi asiakasta paremmin palvelevaksi. Jos näin ei toimita, digitalisointi saattaa tarkoittaa vain vanhojen prosessien sähköistämistä, esimerkiksi paperilomakkeen korvaamista sähköisellä. Onnistuneita esimerkkejä koko prosessin uudelleen ajattelusta löytyy esimerkiksi Verohallinnosta, jonka veroehdotus oli aikanaan mullistava uudistus. Toisaalta verotuksessa säädösten moninaisuus, epäyhtenäisyys ja jatkuva muuttaminen on vaikeuttanut veronkannon pitkälle menevää tehostamista. Voimassa olevat säädökset eivät myöskään tue verotuksen tehokasta automatisointia, sillä esimerkiksi tuloverolaki sisältää paljon tulkinnanvaraisuutta.

Huolellisella valmistelulla voidaan rakentaa toimivia palveluja

Huolellisen valmistelun merkitystä ei voi ylikorostaa, kun palveluja digitalisoidaan. Hyvä valmistelu voi paljastaa, että koko prosessi tai sen vaihe on tarpeeton tai että tietoturvasyyt estävät digitalisoinnin. Jos valmistelussa ei huomioida teknisiä, taloudellisia tai lainsäädännön rajoitteita, digitalisointi voi jäädä puolitiehen eikä se tuo toivottuja hyötyjä, kuten kustannussäästöjä tai yksinkertaisempaa prosessia.

Valmistelun kovaa ydintä on lainvalmistelu ja sen laatu. Lainsäädännön tulisi edesauttaa palvelujen digitalisointia ja automatisointia. Sen ei silti pidä mennä liiaksi digitalisointia ohjaaviin teknisiin yksityiskohtiin, koska tällöin vaarana on, että laki on jo valmistuessaan joiltakin osin vanhentunut.

Valtion tietotekniikkakeskus Valtorinkin merkittävimpien ongelmien juurisyyt löytyvät TORI-lain puutteellisesta valmistelusta. Siihen liittyvässä, vuonna 2012 tehdyssä kartoituksessa arvioitiin vain karkeasti Valtorin perustamisella saavutettavaa säästöpotentiaalia. Kartoituksessa ei myöskään selvitetty vanhojen palvelujen elinkaaria tai virastojen kokonaisarkkitehtuuria. Näin ollen Valtori ei ole saavuttanut kaikkia sille perustettaessa asetettuja tavoitteita, kuten asiakkaan näkökulmasta laadukkaita, yhteentoimivia ja kustannustehokkaita järjestelmiä. Se ei myöskään ole onnistunut tuotteistamaan uusia palveluja suunnitellussa mittakaavassa, eivätkä sen rakentamat palvelut sovi asiakkaille tavoitellussa määrin.

Julkisen hallinnon digitalisointiin vaikuttavat monenlaiset asiakokonaisuudet: asiakaslähtöisyys, investointinäkökulma, keskitetyt palvelut, kokonaisarkkitehtuuri, lainsäädäntö, sopimustenhallinta, strateginen ohjaus, tietoturva ja toimintavarmuus sekä yhteentoimivuus.
Julkisen hallinnon digitalisointi on monitahoinen kokonaisuus.

Hyvän valmistelun tärkeys nousi esiin myös tarkastuksessa, jonka tarkastusvirasto teki yleissivistävän koulutuksen opetus- ja oppimisympäristöjen digitalisoinnista. Digitalisoinnin ohjauksen ja rahoituksen peruslähtökohdat ovat jääneet avoimiksi, hajanaisiksi ja osittain myös ristiriitaisiksi. Tällöin on jälkikäteen vaikea arvioida tavoitteiden tai valittujen keinojen tarkoituksenmukaisuutta. Kun yhdistetään palvelujen digitalisoinnin tietoperustan heikkous ja digitalisoinnin lähtökohtien epäselvyys, saadaan lopputulokseksi vaikeasti hallittavia niin sanottuja ilkeitä ongelmia.

Yritystoiminnan käynnistämiseen liittyvien viranomaispalvelujen digitalisointi on Suomessa varsin pitkällä. Tälläkin alueella kehitystyö on hajautunut useille hallinnonaloille, jolloin uudistusten valmistelu ei ole edennyt niin sujuvasti kuin olisi toivottavaa. Yritystoiminnan käynnistämiseen on saatavilla tukea ja neuvontaa niin verkosta kuin henkilökohtaisena palveluna. Asiointia kuitenkin hankaloittaa se, että tietoa jaetaan useassa eri paikassa, eikä yrityksen perustamista harkitsevan ole aina helppoa saada kokonaiskuvaa siitä, mitä yrittäjäksi ryhtyminen vaatii. Tällä hetkellä Suomi.fi/yritykselle-sivusto toimii keskitettynä asiointipisteenä, mutta kaikkia palveluita sieltä ei vielä löydy.

On ymmärrettävää, että uudistukset halutaan saada mahdollisimman nopeasti käyntiin. Heikosti valmisteltu uudistus saattaa kuitenkin jäädä valmistumatta, vaikka resursseja olisikin käytettävissä riittävästi. Halu olla nopea näyttää johtavan siihen, että asiaa joudutaan valmistelemaan ja korjaamaan yhä uudestaan hallituskaudesta toiseen. Konkreettinen esimerkki tästä on valtion ICT-palvelujen keskittäminen (Valtori ja sitä edeltäneet palvelukeskukset).

Palveluja digitalisoidaan asiakkaita kuunnellen

Teknologinen kehitys luo koko ajan uusia mahdollisuuksia tehostaa hallintoa ja kehittää sen digitaalisia palveluja. Samaan aikaan palvelujen digitalisointiin ja ICT:n hyödyntämiseen liittyvät ongelmat ja riskit ovat yhä moninaisempia ja hankalammin ratkaistavia. Asiakas luonnollisesti toivoo voivansa hoitaa asiansa yhdellä luukulla, mutta keskittämällä ICT-palvelujen järjestämistä keskitetään samalla myös riskejä ja riskienhallintaa. Hyvä tietoturva ja sujuva asiointikokemus eivät ole aina yhdistettävissä. Realismia on toisaalta sen tunnustaminen, että jatkossakin pitää joissain viranomaispalveluissa, kuten osassa yrittäjien ja työnhakijoiden palveluita, tarjota mahdollisuus asioida myös kasvokkain tai puhelimitse.

Digitalisoinnin tulee olla keino tuottaa palvelut aiempaa vaikuttavammin, taloudellisemmin ja tehokkaammin, oli asiakas sitten kansalainen, yritys tai toinen viranomainen. Hankkeiden onnistumista tulisikin arvioida siitä näkökulmasta, tehostuiko palveluiden tuottaminen ja paraniko kansalaisten ja yritysten saama palvelu. Viranomaisten palveluiden laatua ei voi mitata kysymällä pelkästään viranomaiselta tai loppukäyttäjältä vaan osa palvelun laatua on aina mahdollisimman objektiivisesti mitattu taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus. Julkisen toimijan tehokkuuden vaatimusta tarkasteltaessa tulee huomioida paitsi viranomaisen omat myös muille aiheutuvat kustannukset.

Lisätietoa aiheesta

Luvun kirjoittamisessa on hyödynnetty Euroopan komission raporttia eGovernment Benchmark 2018: Securing eGovernment for all (Euroopan unioni, 2019). Linkki aukeaa uuteen ikkunaan Euroopan komission verkkosivustossa.

Luku perustuu seuraaviin tarkastuksiin, joista on linkki vtv.fi-sivustolle (linkki aukeaa uuteen ikkunaan):
Verolainsäädännön selkeys: Tuloverolain muutokset 2006–2017 (18/2018)
Keskitetyt ICT-palvelut ja -hankinnat (4/2019)
Digitalisaation hyödyntäminen yritystoiminnan käynnistämiseen liittyvissä prosesseissa (6/2019)
Yleissivistävän koulutuksen opetus- ja oppimisympäristöjen digitalisointi (7/2019)

Lisätietoa
Teemu Kalijärvi
Tuloksellisuustarkastuspäällikkö
Tarkastus